深圳市法制办2017年法治政府建设工作情况报告

发布时间:2018-04-02来源:市法制办字体:【 【内容纠错】

  2017年是实施“十三五”规划的重要一年和推进供给侧结构性改革的深化之年。一年来,深圳市法制办在市委、市政府的正确领导下,在上级政府法制机构的指导下,紧紧围绕市委提出的“建设全面落实依法治国基本方略的法治先行区和法治中国示范城市”的战略目标,主动服务市委市政府中心工作,讲实话、谋实事、出实招、求实效,积极牵头推动全市法治政府建设,较好地完成全年工作任务。

  (一)政府立法工作

  截至12月底,市政府共提请市人大常委会审议的法规草案20项,其中新制定法规3项,修订法规16项,废止法规1项;市政府审议发布的规章13项,其中新制定规章7项,修订规章6项,废止1项;我办已提请、市政府待审议的法规规章草案20余项。

  1.围绕市委市政府中心工作,以立法引领和保障重点领域的改革。启动保障性住房条例修订工作,探索建立保障性住房封闭流转制度,并建立新旧政策的合理衔接,有效缓解我市住房供需矛盾,明确保障性住房的“保基本”宗旨,设定租售条件中收入和财产限额规定;继续推进股份合作公司修订工作,完善集体股、合作股、募集股等股权制度,明确相关部门的监管职责,并且对资产登记、交易等监管平台作了规定;积极推进知识产权保护条例立法,建立创作、运用、保护、管理和服务全链条的知识产权保护体系,构建与创新驱动发展要求相匹配、与国际通行规则相结合的知识产权综合管理体系,在调整知识产权损害赔偿标准、实施惩罚性赔偿制度、建立诉讼调解对接机制、设立举证妨碍规则等方面先行先试,提高侵权违法成本。

  2.认真落实年度立法工作计划,完成多部重点立法项目。在特区消防条例(修订)中,明确不将“建设工程规划许可证”作为申请消防设计审核的前置条件,不将消防设施检测合格证明文件作为申请消防验收材料,解决长期以来制约部分重大建设项目、民生工程等申请消防设计审核,以及建设工程申请消防验收的重大问题,极大推进全市建设工程的消防安全管理工作。在特区警务辅助人员条例中,通过特区立法赋予辅警一定的执法权限,纾缓我市警力不足的压力,为国内第一部关于辅警管理的地方性法规;在沙头角边境特别管理区条例中,建立了共管共治常态化的日常协调管理机制,有效解决协调疲软、管理和执法不到位的问题。通过采取更有针对性的执法手段,有效打击和惩处了“水客”走私行为,更好的维护了管理区内的社会秩序,条例的出台弥补了立法空白;在地下综合管廊管理办法中,通过立法统筹各类管线铺设,集约高效利用城市地下空间,明确管廊的投资建设和运营主体、收费机制和补贴标准,厘清政府与企业等主体之间的关系。

  3.进一步拓宽立法调研渠道,建立政府立法联系点制度。为了践行立法为民宗旨,广泛联系基层群众,深入了解基层群众心声,进一步拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式,市法制办选取深圳市工业总会、深圳市留学生创业园、深圳市外商投资协会等12家单位作为政府立法的首批联系点。7月28日,市法制办组织召开政府立法工作联系点授牌仪式暨民主立法工作座谈会,艾学峰副市长出席会议。联系点代表和相关专家学者围绕如何推进科学立法、民主立法,进一步提高立法质量积极建言献策。

  4.继续发挥政协参与立法的作用,立法民主协商实现常态化。在2016年首次就政府立法项目引入民主协商的基础上,今年市法制办又先后就年度立法工作计划和生产经营单位安全生产主体责任规定(规章)开展立法协商,政协相关界别就相关问题提出了很多建设性的意见,立法协商这一民主立法的工作机制进入新常态。

  5.积极探索科学立法的工作方式,首次开展规章立法后评估工作。市法制办今年下半年联合市教育局启动对《深圳市校外午托机构管理办法》进行立法后评估,专门制作了调查问卷并通过线上线下两种渠道发送给办学机构、家长和午托机构,共收到有效问卷逾15万份,同时还分别组织召开学校、家长、午托机构代表和专家学者参加的多场专题座谈会,深入听取不同群体的意见。在对收集到的问卷和意见建议进行梳理分析的基础上,对校外午托机构的政策调整提出了建议,并形成了立法后评估报告报请市政府审定。

  6.立法项目的动态管理效果明显,扎实做好“放管服”改革涉及的法规规章清理。今年以来,市法制办牵头组织各区、各部门开展“放管服”改革、“强区放权”改革以及生态文明建设领域的本市法规规章专项清理工作,拟修订注册会计师条例、市容和环卫生条例、噪声污染防治条例、土地征用与收回条例等法规规章9项,废止法规规章4项。

  (二)规范性文件管理工作

  截至12月底,市法制办共审查、审核各类规范性文件1051件,其中:市政府工作部门提请审查188件,经审查通过165件,对国务院、省、市委、市人大、市政府以及市政府部门各类规范性文件共计863件提出法律意见,审查备案区政府规范性文件101件,不予备案或经修改后重新备案的15件。

  1.彻底摸清市政府规范性文件总数,梳理市政府有效规范性文件并发布目录。市法制办自2016年5月起组织开展市政府规范性文件专项清理工作,在去年筛选出1500余件规范性文件的基础上,经多次征求各部门意见,今年梳理出不需要继续实施的文件1050件,需要继续实施的291件,形成了《关于宣布失效一批市政府规范性文件的决定(送审稿)》和《关于公布有效规范性文件目录(1979-2015年)的通知(送审稿)》,市政府审议后通过了上述《决定》和《通知》,并于10月12日正式向社会发布。

  2.规范性文件管理迈上新台阶,全市规范性文件基本实现统一标识和查询。继之前实现市直部门和各区政府规范性文件统一标识之后,市法制办积极推动市政府及市政府办公厅规范性文件在文号中标注“规”字。在市政府办公厅的大力支持下,今年7月,带“规”字的政府规范性文件正式走上历史舞台。在清理市政府规范性文件的同时,市法制办还积极推动全市规范性文件统一查询平台建设。该项工作被列为市政府2017年重点工作。目前,市政府、市政府办公厅、市政府各部门以及各区政府对外公布的生效的规范性文件文本均可在“深圳政府法制信息网”和“深圳法制”微信公众号上查询,失效的文件系统会根据有效期自动标注,方便老百姓办事。

  3.规范性文件定期检查,集中开展文件的专项清理。除市政府规范性文件专项清理外,市法制办还组织市政府有关部门和各区政府(含新区管委会),对涉及简政放权、放管结合、优化服务改革措施的相关文件进行了专项清理。通过清理,拟废止或者修改市政府规范性文件2件,部门规范性文件25件,区政府及其部门规范性文件22件。

  (三)法律顾问工作

  截至12月底,市法律顾问室共出具法律意见479件,参与重大项目决策81件,历史遗留问题13件,代理行政复议17宗、行政诉讼885宗、民事及仲裁案件29宗。

  1.为政府重大决策提供法律服务。继续参与河套地区深港合作项目,对港方草拟的项目公司章程进行研究并提供法律意见,为项目的推进提供全程法律服务;参与光明红坳整村搬迁及补偿方案的法律论证,降低该项目可能带来的法律风险和示范效应;继续参与大货运交通、政府引导基金相关工作;参与广深港高铁口岸“一地两检”项目,审核有关合作安排文本,参与西九龙西安建设相关问题的法律论证;为国企及行政机关下属事业单位改制提供法律意见。

  2.为政府重大事项提供法律服务。继续参与罗湖区二线插花地棚改相关工作,就项目所涉“两证一书”撤销事项提出法律意见,代理棚户区改造专项规划系列复议案6宗,答复意见被省复议办采纳,驳回了复议申请,统筹棚改项目所涉信息公开工作;参与“深圳车港”处置工作,为有关协议、备忘录的效力以及谈判主体确定问题提供法律意见,扫除法律障碍,使处置工作得以顺利进行,提出的经营期限缩减30%的意见被市政府采纳,也得到谈判对方的认可,有力维护了政府权益;对我市在合同到期后继续使用办公软件事宜提出法律意见,对我市与微软、金山等公司签订的正版软件采购合同进行审查并提出修改意见,维护政府合法权益,降低政府合同风险;此外,还为我市金融创新和风险防控、昱科公司员工安置及资产处置、平南铁路资产收购、土地供应模式改革、保障性住房和人才安居房一揽子事务、创新型产业用房回购、科技产业扶持资金、深圳市与高校合作办学项目、深圳市对外友好交流合作项目等相关工作提供法律意见。

  3.为政府重大项目提供法律服务。就香蜜湖片区土地整备和城市更新、国际会展中心项目、两馆项目、轨道交通四期工程、深圳市与南航集团资本合作、前海招商集团土地整备、中集集团土地整备、西部物流公司土地整备、皇岗口岸改造、华星光电G11项目、污水处理厂(水质净化厂)项目、公交特许经营企业股权转让、为华大基因共建吉华医院项目、中山大学共建附属第九医院项目等提供法律支持。

  4.为历史遗留问题的解决提供法律服务。就各区原村民历年上访要求村民待遇和村股份公司股东资格及权益问题,对股份合作公司条例的适用、城市化转地政策的解读及原关外各区股份制改制文件的效力和内容等提出意见,为政府各部门处理上述问题提供法律支持;通过招投标确定咪表系列诉讼案19783宗的代理律师事务所后,继续跟进该系列案的诉讼事宜,确保政府债权顺利实现;继续参与处置高尔夫项目清理、江胜大厦房屋清退事项,为深圳高尔夫俱乐部到期土地处置、世纪晶源仲裁案件执行、原坝光精细化工园项目立项所涉复议诉讼案件、中农信员工因安置问题引起的行政诉讼系列案件等提供法律支持。

  5.启动《深圳市人民政府法律顾问工作规则》的修订工作。进一步明确政府法律顾问工作理念和基本原则,界定工作职责范围,理顺专职法律顾问、法律助理和法律专务的关系,进一步完善市政府法律顾问工作机制。

  6.在前海设立市政府法律顾问室前海公共法律事务调处中心。安排专人驻点办公,协调前海自贸区条例立法工作事宜,对前海投控公司租赁土地资源开展公益项目提供法律咨询,对前海商事登记制度改革遇到的重大问题,以及前海管理局行使市政府委托的土地管理权限提供法律咨询,为将前海打造成为法治示范区贡献力量。

  (四)行政执法监督工作

  截至12月底,市法制办共审查各区政府、市直部门报送的行政执法公告共84件,举办全市执法人员岗前培训班25期,培训执法员5000人,组织执法人员岗前考试27场,参加考试7500人,换发行政执法证件8000个,协调处理行政执法管辖权争议3件,处理行政执法投诉44件。

  1.规范对执法主体的管理,全面清理全市行政执法人员。重点清理违规从事行政执法工作的合同工、临时工以及不符合申领行政执法证件条件的人员,以及从事执法活动,但从未取得执法资格的在编在岗人员。清理工作历时3个多月,目前已顺利完成。

  2.继续推进权责清单管理工作,编制区级部门和街道办执法权清单通用目录。针对市、区、街道三级原有的执法类权责清单分别编制,在事项内容和要素方面不一致的问题,市法制办先后印发了街道办事处(新区办事处)行政检查职权事项通用目录和区(新区)行政处罚、行政强制、行政检查3类职权事项通用目录,要求各部门积极配合认真开展工作。目前我办已基本完成权责清单审核工作,将以召开专家论证会的形式听取各方面意见,经修改完善后已报送市政府办公厅。

  3.积极履行执法协调职能,妥善处理医疗电力家装执法纠纷。市法制办处理解决了市卫计委提请协调的医疗机构及时上报药品不良反应的管理职责争议,市经贸信息委提请协调的电力安全生产监管职责争议,龙华区法制办提请协调的二次装修监管职责争议,厘清相关监管部门的职责,避免执法扯皮和权责不清。

  4.执法监督引入民主参与,建立特邀行政执法监督员工作制度。2016年12月,市法制办制定并以市政府办公厅名义印发了《深圳市特邀行政执法监督员管理办法》,今年5月,启动首批特邀行政执法监督员的选聘工作,经多轮择优筛选,聘任人选已经市政府审定。

  5.进一步规范执法行为,建立执法全过程记录和执法公示制度。2016年12月,市法制办确定深圳市卫生监督局作为我市推进行政执法全过程记录工作的试点单位。2017年6月22日,市法制办联合市卫生计生委,召开全市行政执法全过程记录暨卫生计生“双随机”执法模式启动大会,同时起草《深圳市行政执法全过程记录办法》及配套文件。2017年9月,市法制办印发工作方案,要求行政执法部门从事前、事中、事后三个阶段做好执法公示工作,并将其纳入2017年度法治政府建设考评指标体系。

  (五)行政复议工作

  截至12月底,市法制办共收到向市政府提出的行政复议申请3148宗,其中受理2684宗。在已受理并办结的行政复议案件中,维持1795宗,驳回444宗,撤销和确认违法、责令履行390宗,行政复议综合纠正率22.2%。承办以市政府为被告经复议的行政应诉案件901宗,经复议的案件仅有23%被诉至法院。

  1.提高办案质量,加大开庭审理力度。市法制办认真落实省政府关于“重大、复杂或事实争议较大的案件进行开庭审理”的要求,建设专门的复议听证室,对于重大、疑难、复杂的案件,一律实行开庭(听证)审理,提升行政复议案件审理质量,全年共完成82宗案件的开庭审理。

  2.业务指导常态化,组织行政复议及应诉业务培训。6月上旬,市法制办组织召开全市行政复议及应诉工作会议,邀请省法制办的相关领导和市中院、盐田区人民法院的法官为我市行政机关的行政应诉工作进行专门指导,参训人员近100人。

  3.提高复议服务水平,提供多种业务咨询渠道。市法制办在原有的便民措施基础上,通过“前台接访”、“电话咨询”和“网上咨询”等多种方式,提升行政复议及行政应诉服务水平,为当事人提供更加人性化、高效、便捷的服务。

  (六)法治政府建设督导工作

  2017年,深圳在广东省2016年度依法行政考评中位居第二,连续第四次被评定为“优秀”等次;在中国政法大学法治政府研究院组织的“百城”法治政府评估中,深圳被评为“法治政府建设典范城市”,在全部评估的100个城市中排名第4位。

  1.主动发挥牵头组织单位的作用,积极督促法治政府建设各项工作任务的落实。全年,市法制办紧紧围绕市委市政府《贯彻落实〈法治政府建设实施纲要(2015-2020年)〉重点工作安排》、《广东省创建珠三角法治政府示范区工作方案》《广东省2017年依法行政工作要点》等文件,认真督促检查落实。完成对各区各部门2016年度的法治政府建设考评,做好省依法行政考评和法治广东考评迎检工作,参与中国政法大学法治政府研究院组织的“百城”法治政府评估,牵头相关单位草拟2016年度全市法治政府建设情况报告并提请市政府常务会议审议,梳理法治政府建设的优势和薄弱环节,提出下一步工作思路,为我市进一步推进依法行政提供参考。市法制办还根据市委市政府主要领导的指示,积极配合市政策研究室室共同起草了《中共深圳市委 深圳市人民政府关于率先打造稳定公平透明可预期的营商环境的若干意见(征求意见稿)》和《关于率先打造稳定公平透明可预期的营商环境年度十大重点专项行动(征求意见稿)》。

  2.综合各级依法行政考核内容,继续完善法治政府建设考评指标及方式。市法制办通过梳理国家和省、市多项依法行政考评的重点内容及在考评中发现的问题,将2017年法治政府建设考评内容聚焦在基层行政执法、重大行政决策、规范性文件制定、接受司法监督等方面。在考评方式上,市法制办继续实施日常检查、半年检查和年度检查相结合的检查机制,提高数据采集频率,同时将投诉渠道是否畅通和行政执法情况等,委托第三方专业机构收集核查数据,增强评查工作的公正性和科学性。同时,在全市强区放权改革持续推进的背景下,针对越来越多的执法职能下放各区的情况,将各区执法部门的行政执法案卷评查结果纳入法治政府建设考评,分值15分;同时将对市执法部门的行政执法案卷评查指标分值下调为10分。

  3.及时更新完善指引文件,加强法治政府建设薄弱环节的工作指导。市法制办针对2017年考评指标制定发布了全面而又详尽的工作指引,提升各区各部门贯彻落实的成效。同时,在反复征求各区、各部门意见的基础上,完成了《深圳市行政处罚案卷评查标准》(2017年版)的修订,较为科学合理地解决了深圳标准与国家部委、省厅标准的衔接问题,细化各项指标的扣分标准,合理增设加分项、扣分项,并将各区部门纳入行政处罚案卷评查范围,为各区各部门的行政执法提供可操作性强的工作指引。

  4.抓住普法工作中的“关键少数”,协调组织市政府领导专题学法活动。市法制办积极联系协调有关高校和市政府办公厅,于9月11日,邀请厦门大学教授(中国城市规划学会副理事长)赵燕菁教授作了题为《城市规划转型(从增量转向存量)及其法律制度环境》的法治专题讲座。11月30日,邀请中国法学会知识产权研究会副会长、上海交通大学孔祥俊教授作了题为《经济全球化与创新驱动发展之下的我国知识产权保护》的法治专题学法讲座。

  我们的工作虽然取得了一定的成绩,但是也存在一些不足:一是偏重于抓业务工作,队伍建设重视不够。内部管理水平和规范化程度还有很大空间,队伍的整体素质与新时期法治建设的工作任务还不相匹配。二是思想相对保守,改革创新的胆略不足。相比其他城市,我们在不少方面已经落伍或者处于追赶的被动态势。三是在协助市政府推动法治政府建设方面相对被动,组织协调和督促指导的主动性和大局观不强。如行政复议、执法监督、法律顾问等工作,由于人手原因,没有从全市一盘棋的高度去主动思考和积极谋划,对各部门、各区的监督、协调、指导的力度还不够,影响了全市依法行政工作的整体提高。这些都是我办今后需要大力弥补和加强的地方。

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