香港特别行政区政府法律事务状况考察报告

发布时间:2016-05-18来源:市法制办字体:【 【内容纠错】

  郑秀丽

  2013年11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称为《决定》)指出,“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”其中,“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”是建设法治政府的重要措施之一。

  深圳是全国较早设立政府法律顾问的城市之一,历经二十余载,吸收各国各地区的先进经验,逐渐形成较完善的法律顾问制度。其中,香港特别行政区法律顾问制度有着重要的借鉴意义。

  一、香港特区政府法律事务综述

  (一) 律政司简介

  律政司是全面负责香港特别行政区政府法律事务的职能部门,“核心工作是为政府部门提供法律服务”。律政司司长是行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问,也是行政会议的成员及香港法律改革委员会主席。

  律政司肇始于1844年,当时仅有一人;1856年发展成立为“检察专员办公室”,负责刑事检控及向政府部门提供法律意见工作,是法律事务工作的雏形;1948年,“律政署”成立,增加了在民事诉讼中集中代表政府应诉的职能;经历一系列重组和增设,“律政署”逐渐演变发展成为一个辖下共有六个科室和近千名工作人员的重要机构;1997年香港回归后,“律政署”正式更名为“律政司”。律政司、政务司、财政司并称为是香港特区政府稳健发展的三驾马车。

  律政司辖下设有六个科室:民事法律科、刑事检控科、法律草拟科、法律政策科、国际法律科、政务及发展科。除政务及发展科负责行政、培训及人力资源事务之外,其余五个专业科室分别由一名律政专员负责,从事专项的法律工作。

  (二) 承担政府法律事务工作

  政府法律事务方面的工作职责,主要由律政司辖下的民事法律科承担。各政府机构在决策时但凡涉及法律问题,均会向民事法律科的政府律师请示意见。即便是自身设有政府律师的机构,例如法律咨询及田地转移处、土地注册处、知识产权署、破产管理署、公司注册处总署等,在必要时也会向其征求法律意见。政府律师以个人名义向来文单位反馈法律意见。所有涉及政府的诉讼案件均由政府律师应诉或出庭,或由律政司决定外判给私人执业律师或大律师。民事法律科的民事法律专员赖应虒这样介绍:政府的行政职能可以逐级分解,但在法律上政府是一个整体,应由一个统一的机构来行使其职能。

  民事法律科的运作经费占据律政司每年所得财政拨款的一半左右。2013-2014年度的预算约为6.1亿元港币,2014-2015年度的预算为9.4亿元港币,这些经费包括薪酬开支、一般部门开支、外判案件的法律费用、诉讼费用等。

  二、香港特区政府法律事务的职能分工

  民事法律科的主要职能是就民事法律事宜,向政府及政府所有部门提供法律意见、代理诉讼以及草拟有关商业及其他合约。民事法律专员负责民事法律科的统筹领导工作,其辖下共有163名政府律师和166名辅助人员。该科分为四个组:民事诉讼组、商业组、规划环境地政房屋组、法律意见组,每组各设有一名副民事法律专员负责全组的工作,各组的具体职能如下:

  (一) 民事诉讼组

  民事诉讼组是代理诉讼的部门,由一位副民事法律专员负责统筹,下设五个小组,共有75名政府律师,分别专注于不同领域。该五个小组分别是人身伤害、医务纪律案件小组,公法及法定审裁处小组,市场失当行为、税务、慈善组织及商业诉讼小组,处理入境事务(包括因《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》而引致的入境事务)的小组,以及杂项索偿及讼费组。各小组均由一位高级助理民事法律专员负责,代表政府及其他有关的公共机构出席法院及审裁处进行的聆讯。

  2011年、2012年、2013年民事法律科处理的民事诉讼案件分别为28128件、30325件、32091件;2014年预计处理案件数量为32900件。

  根据案件的性质或复杂程度,民事诉讼组会把一部分工作外判予私人执业律师或大律师办理,案件外判制度是处理民事法律科处理诉讼案件的特殊方式。

  (二) 商业组

  商业组就商法各方面的事宜,向政府各有关决策局和部门提供意见。该组共有23名政府律师。政府有监管多项商业活动的法定职责,在行使法定监管权力时会就法律条文的释义向商业组征询法律意见,其中包括大型发展工程项目,例如主题公园、文化区和文物地点;电讯、证券及期货的规管;竞争法;公司法;合并与收购;退休金;广播;运输;信息科技;私有化计划及出售政府持有的股票;公营部门与私营机构合作计划;债券发行和证券化;保险;银行;金融;电力公司管制计划;商业合约等。

  制定新法例和修订现行条例时,如果负责有关条例草案的决策局属商业组的工作领域,例如属于公司法和商事法、金融服务、传媒、电讯和电子交易等领域,草拟的条例须由商业组的政府律师进行审核。

  (三) 规划环境地政房屋组

  规划环境地政房屋组由一名副民事法律专员负责统筹工作,下设法律意见小组和民事诉讼小组两个小组,共计有32名政府律师。

  1.        法律意见小组

  法律意见小组的政府律师负责为城市规划、环境、土地、建筑物、建筑物管理、房屋、道路计划、铁路项目、填海工程、文物及地租和差饷等事宜,提供法律意见。接受委托的部门包括发展局(关于规划、土地、建筑物及文物事宜)、运输及房屋局(关于道路计划、铁路项目、运输事宜及房屋事宜)、环境局(关于环境事宜)、民政事务局(关于建筑物管理事宜)、规划署、地政总署、屋宇署、环境保护署、差饷物业估价署、政府产业署、康乐及文化事务署(只关于文物事宜)及民政事务总署(只关于建筑物管理事宜及与“祖”和“堂”有关的事宜)等。

  法律意见小组的工作一般包括:

  (1)        解释法例条文

  委托部门经常就条例的引用问题向法律意见小组的政府律师征询法律意见,包括《城市规划条例》、《建筑物条例》、《土地(杂项条文)条例》、《古物及古迹条例》、《保护海港条例》、《环境影响评估条例》、《空气污染管制条例》、《噪音管制条例》、《收回土地条例》、《前滨及海床(填海工程)条例》、《道路(工程、使用及补偿)条例》、《建筑物管理条例》和《市区重建局条例》。

  (2)        立法建议和法例修订

  所有新法例或修订法例的草拟委托书,在交给法律草拟专员之前,须经本组副民事法律专员审核。法律意见小组内政府律师负责研究和审核相当数量的法律草拟委托书初稿。提出立法建议和法例修订,通常是为了完善法例,使现行条文符合《基本法》(包括有关人权的条文),以及实施一些需要法律支持的政府政策和措施。法律意见小组会向法律政策科属下人权组和基本法组征询意见;遇有涉及刑事检控科、国际法律科和民事法律科其他组别职责范围及专业领域的事宜,法律意见小组的政府律师会向他们征求意见。

  (3)        行政会议备忘录

  行政会议备忘录有两大类,分别是数据文件和议决文件,作用是征询行政会议的意见。行政会议备忘录拟稿提出的政策事项如有法律影响,或涉及法例,或涉及某条例规定行政长官会同行政会议须作出决定,都由律政司负责审核。法律意见小组内政府律师负责确保行政会议备忘录准确表述行政会议的决定所涉及的法律立场及影响,包括对《基本法》及人权的影响(涉及人权问题时,法律意见小组会先咨询基本法组及人权组的意见)。

  (4)        基建工程

  法律意见小组内政府律师负责落实大型基建工程的法定程序相关的事宜,向发展局、运输及房屋局和其他有关部门提供法律意见。

  (5)        与土地有关的商业合约

  法律意见小组内政府律师也负责草拟和审核涉及土地法事宜的商业合约,例如与基建设施的管理、营运和维修事宜有关的合约,或就这些文件提供法律意见。

  2.        民事诉讼小组

  民事诉讼小组受决策局、部门和其他有关的公共机构委托,采取法律行动,并处理各类诉讼案件,包括:司法复核(行政诉讼)、土地争议、城市规划上诉、建筑物上诉、环境保护上诉、差饷上诉、地租上诉、不同法例下的法定补偿申索、业主与租客事宜等。

  民事诉讼小组的律师代表政府出席香港各级法院、委员会和审裁处的聆讯,包括︰终审法院、上诉法庭、原讼法庭、区域法院、土地审裁处、城市规划上诉委员会、建筑物上诉审裁处、环境影响评估上诉委员会、空气污染管制上诉委员会、噪音管制上诉委员会、废物处置上诉委员会、水污染管制上诉委员会和上诉委员会(市区重建局条例)等。

  (四) 法律意见组

  法律意见组由一位副民事法律专员负责统筹,共有33名政府律师,下设三个小组(法律意见小组1、法律意见小组2、法律意见小组3),各由一位高级助理民事法律专员负责。政府各决策局和部门会因行使行政权力而产生的一般民事法律问题,向该组要求提供法律意见。这些政府各决策局和部门包括:商务及经济发展局、运输及房屋局、民政事务局、政制及内地事务局、食物及卫生局、保安局、教育局、劳工及福利局、食物环境卫生署和康乐及文化事务署以及上述决策局辖下的部门,并就公务员事务及纪律事宜向公务员事务局及各部门提供意见。

  法律意见组所提供的法律意见,可分为以下几类:

  1.        法例释义

  法律意见组就香港法例的用字、词句和条文释义所引起的一般民事法律问题,提供意见。

  2.        法定权力和责任

  法律意见组就委托部门的法定权限和职能范围、在行使法定酌情决定权(例如有关牌照事宜)或履行行政职能时所作决定的合法性,以及为使有关决定更经得起法律挑战而采取的措施,提供意见。

  3.        立法建议和修订

  有关部门就制定新法例或修订现行法例事宜获得所属决策局局长同意后,便会拟备法律草拟委托书,提交法律草拟专员。在这个阶段,有关部门会先就法律草拟委托书初稿向法律意见组征询意见和寻求协助,然后才把定稿交予法律草拟科进行法例草拟工作。法律意见组除了从一般民事法律角度向委托部门提供意见外,如果所处理的问题涉及其他科别的职责范围,本组政府律师也会征询其他科别的意见。

  4.        审阅政策委员会文件、行政会议备忘录

  政策委员会文件或行政会议备忘录拟稿提出的政策事项如在法律上产生影响,或涉及法例,或涉及某条例规定行政长官会同行政会议须作出决定,都由律政司负责审核。法律意见组的政府律师在处理这些拟稿时通常会担当协调角色,负责咨询基本法组、人权组和其他相关组别,确保这些拟稿正确阐述相关法律立场及影响。

  5.        政府的民事责任

  政府涉及的纠纷并不是每一件都需要在法院解决。如政府在某事件中(例如涉及政府车辆的交通意外或根据《雇员补偿条例》提出的雇员补偿)须就承担法律责任,法律意见组会建议委托部门庭外和解。如果打算进行诉讼,法律意见组便会把有关个案转交民事诉讼组,由该组提供协助,代表政府进行诉讼。

  6.        担任法律顾问

  组内的政府律师担任不同工作小组的成员,并出席委托决策局或部门的定期或特别会议,在有需要时就会议上提出的法律问题提供法律意见,也会担任一些法定管理局或委员会的法律顾问,例如辅助医疗业管理局、助产士管理局、药剂业及毒药管理局和酒牌局等,并向这些管理局或委员会提供法定程序上的意见。

  三、政府律师概况

  (一)        聘用制度

  香港政府从事法律事务工作的专职人员均称为政府律师。他们是通过公开招聘的形式对符合申请条件的申请人进行笔试、面试的遴选而出,身份以公务员为主,非公务员为补充。

  根据《律政人员条例》中的规定,政府律师职位的申请人必须取得律师资格,并符合一定的中英文能力要求,另外,属于公务员编制的政府律师职位招考还包括有关基本法的知识测试。

  (二)        考核与晋升

  公务员类政府律师的级别从低到高分为政府律师、高级政府律师、助理首席政府律师、副首席政府律师、首席政府律师、律政专员六个职级。各个职级之间的薪酬待遇有着较大的差别。

  律政司的考核制度采取了由评核人、加签人和复核人组成的多角度的三层架构的机制,其目的在于记录员工的工作表现,评价其业绩及考察其晋升的指标符合程度。

  (三)        薪酬待遇

  如前文提到,政府律师分有公务员职位(政府律师)和非公务员职位(临时政府律师)两种,二者在薪酬方面没有区别,但是在退休福利和晋升机会上有所差别。具体而言,在政府律师职系中最低级的“政府律师”的起薪为每月54265元港币,而较高一级的“高级政府律师”的起薪达到了每月89565元港币,是一般公务员(非领导岗位)薪水的5-10倍。

  高级别的政府律师多从内部培养、逐级晋升而来,畅通公平、制度明晰的晋升渠道,以及优厚的薪酬待遇使得律政司的人才队伍非常稳定。

  四、政府法律事务的特殊运作机制

  (一)        处理非诉案件的工作机制

  政府各决策局、部门及机构但凡在决策执行各项职责和参与各种活动时遇有法律方面的疑难,会通过函件或邮件系统(类似内地的政府内网系统)向民事法律科征询意见。民事法律科在收到征询意见的来文后,会根据来函涉及的业务类型分配给相应的分组处理。

  如果委托部门征询意见的事项涉及律政司其他科室/分组,受理分组会咨询其他科室/分组的意见,或将有关事项转交给其他科室/分组跟进处理。当受理的事项涉及重大复杂且需要各组协同合作的问题时,受理分组的副民事法律专员可向上级请示,要求成立临时小组,从各科室/分组抽调具有相关经验的政府律师协同办理该事项。

  值得一提的是,民事法律科出具的法律意见最后是以承办律师的个人名义签发,而非以律政司或民事法律科名义签发的。承办律师在出具意见时如果发现承办事项超出了个人的经验和能力,也可向上级反映情况要求协助和组织讨论。

  集中式的政府法律事务工作,不仅在政府决策前做出风险提醒,更是渗透了各个决策环节,以保障决策的统一。这种事前审查规则、各决策局的征询惯例等,使得香港特区政府的决策依法进行,也为重大项目的落地、重大政策的出台提供了多方位保障。

  (二)        诉讼案件外判制度

  案件外判是民事法律科民事诉讼组处理诉讼案件的重要补充,由于一些案件的性质或复杂程度,律政司本身并非代理政府应诉的最佳选择,此时,它会考虑将这类工作外判给私人执业律师或大律师办理。

  案件外判一般都是根据财委会核准的收费标准,或在特定情况下采取议定的收费标准。据律政司2014-2015财政年度的财政拨款预算表显示,律政司在2014-15年度把案件外判经费的预算总额定为4.7亿元港币。

  案件外判的形式有如下几种:

  (1)        需要专家协助,而司内并无所需人才;

  (2)        司内并无合适的律师代表香港特别行政区出庭;

  (3)        因涉及司内人员而需寻求法律意见或进行法律

  程序;

  (4)        考虑到连贯性和减低开支的需要;

  (5)        基于案件的大小、复杂程度、工作量和所需时间

  而认为有需要把案件外判。

  律师或其上级如认为经办的案件需要外判的,须经过司内严格的审批和监管程序。是否外判由民事法律专员批准,批核的范围包括私人律师的选择及私人律师的收费。外判费用较高的案件(如律师费在一百万港币以上的)会提交“甄选委员会”审议,该委员会由包括廉政公署在内的各单位代表组成。

  (三)        临时用人制度

  在民事法律科的日常运作中,经常会出现临时用人需求:比如承办了某个大型的诉讼案件,突然产生了人手不足的情况,此时若采取通常的招聘渠道来解决,一来费时耗工,有可能贻误诉讼的办理进程,二来在案件完结后又会造成人员的冗余。此外,如果遇有人事变动,临时用人制度也可起到平稳过渡空档期的作用。

  为应对这种临时性的用人需求,民事法律科也聘用了部分临时工作人员,其中就包括所谓的“合约律师”和一些行政辅助工作人员。

  五、单独设有政府律师的政府部门的工作简况

  律政司承担着香港特区政府几乎所有的法律事务工作,只有少数机构设有自己的政府律师,而知识产权署就是其中的一员。为此,深圳人民政府法律顾问室专门赴知识产权署考察了该机构的运作情况。

  经了解,在该机构任职的公务员大都具有律师资格,是香港特区政府负责知识产权工作的专门机构。考虑到自身业务的专业性和处理法律事务的日常性,为提升工作效率以应对公众日益增长的业务需求,知识产权署设置了自己的政府律师去处理有关注册专利、商标及外观设计的法律问题,以及向其他政府部门提供有关知识产权方面的法律意见。知识产权以外的法律问题,知识产权署会向律政司请示意见,例如法例条文的诠释。此外,知识产权署也会要求律政司协助草拟法例以及代表知识产权署出席法庭的聆讯等。

  六、香港特区政府法律事务工作评价及趋势

  香港律政司工作人员在座谈会上向考察团成员介绍了香港政府法律事务工作的评价与体会,同时对未来发展趋势做了分析,概括总结如下:

  1.集中与专业。法律事务管理是市场经济条件下政府运作中一项重要管理职能,在组织机构设置、管理定位和运行规则上必须集中,才能有效地发挥法律工作保障政府及政府各部门工作顺利实施的特有功能。香港政府法律事务的历史发展也是越来越集中化,逐步克服了松散型政府法律事务处理呈现的缺陷。

  2.外判制度的思考。案件外判制度实施至今,重要案件外判的占比呈现出下降的趋势。除了特别复杂、冗长或专业的案件,政府诉讼案件均由律政司自行承担代理工作。以2013-2014年度的数据为例,律政司民事法律科外判的重要案件计有589宗,而在同一年度其在办案件数量达到了32901宗,外判比为1.79%。根据律政司方面的介绍,案件被外判多数是因为律政司人员自身成为被告、司内缺乏所需人才和聆讯冗长可能造成浪费人力等原因,对于一些有着重大政治社会经济影响的案件,律政司还是倾向于让自己的政府律师代理承办,因为此类案件往往涉及到一些敏感信息,将案件外判给社会律师在信息安全的保障上难免要打折扣,此外,律政司经办的案件大多涉及公共利益,这与社会执业律师的私人属性存在一定冲突,直接或间接地存在利益冲突的隐患。外判制度是律政司处理政府法律事务的补充,它使得律政司在面对各种类型的案件和挑战时变得更有弹性,但于此同时也存在一定问题,如何借鉴利用好该制度仍值得我们仔细思考。

  3.积极介入对外活动,拓展存在空间。从一个专设的职位发展到拥有近千名工作人员的重要政府机构,与之相应的是其职能的也在不断递增拓展细化,律政司的发展史可谓是香港社会法治发展的缩影。然而,律政司并不拘泥于现状,仍通过积极深入地参与海内外各政府部门和组织机构间的交流合作、频繁组织对外培训或派员参加外部培训、极力推广香港地区的法律服务和对社会公众的引导教育等方式来扩大律政司的社会影响力,同时也在法治框架下锲而不舍地介入到政府、社会各个层面的法律事务中来,发挥其组织价值,继续拓展机构本身的存在空间。

  4.人才队伍建设。组织的生命力在于人,律政司的成功离不开其拥有一支稳定的多层次的高素质人才队伍。律政司有着得天独厚的发展平台、优厚的薪酬福利待遇和清晰的职业发展路径。另外,完整全面的内部培训和对外交流,不断提升既有的人力资源水平,这一切为律政司争取到了一支稳定的,有层次梯度且多元化的健康的人才队伍。正所谓:一手抓稳定,一手抓提高。拥有一支精明强干的人才队伍是不断开拓进取的律政司走向未来成功的最有力保障。

  (作者单位:深圳市人民政府法律顾问室)

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