香港社会治理形成背景及运作概况调研报告

发布时间:2016-12-30来源:市法制办字体:【 【内容纠错】

  徐玲玲

  为借鉴香港社会治理,尤其是社会共治方面的成功经验,深圳市法制研究所开展了“借鉴香港社会共治经验促进前海社会建设与治理”课题研究。课题组专门组织赴香港教育局、香港社会福利署、香港大学等部门、机构进行了实地考察,重点了解和掌握了香港在教育、医疗及社会福利等公共服务领域的社会治理运行机制情况。在此基础上,课题组从香港社会治理形成背景及运作概况,香港社会共治机制及模式,香港教育、医疗及社会福利等社会公共服务领域运行机制及其评价管理体系等几个视角对香港社会治理模式进行了深入研究和剖析,形成了一系列调研报告。本文即为其中一份报告。

  一、香港社会治理形成背景和发展概况

  香港的社会治理与社会福利、公共服务和社区建设的发展是息息相关的。

  (一)背景和观念

  严格来说,香港社会福利的发展只有约五十多年的历史。到六十年代,香港工业发展逐渐上了轨道,政府收入增加,而新移民大量涌入并开始长期定居香港,为稳定社会,有计划地推行各项社会服务便是当务之急。六十年代初,政府制定廉租屋计划,特别为收入低微的家庭提供住屋,有别于应急性的徙置措施。到了六十年代中,各项社会服务有了发展计划,自此以后,政府每隔若干年,便对各项社会服务进行检讨,并重新订定发展策略。

  作为一个华人社会,香港百多年来承接的福利观念与其他华人社会并无很大差异。华人社会的福利制度,环绕着家庭和宗族关系建立起来,另外加上追求大同社会的愿望和佛教宣扬的布施精神,成为华人社会的福利观念。除华人社会的因素外,香港社会福利的发展在很大程度上受到西方宗教思想的影响。到了今天,仍有众多教育、医疗和福利机构与天主教和基督教有密切的关系。回顾过去百多年香港社会服务的发展,教会团体应是最重要的推动力量。教会团体在社会服务方面占据的优势,除来自西方各国的庞大捐款外,更重要的是传教士多曾接受高深教育,因而带来新观念,遂在香港建立了新制度和服务。同时,殖民地政府对社会福利影响也是非常显著的。殖民地政府特色之一,是有效率地管治社会,但同时,政府对社会服务的承担态度十分谨慎,政策是否可以解决问题,或他们的决策是否可带来公平的社会制度,却不是他们关心的。

  七十年代开始,一些关注社会事务的压力团体,包括香港基督教工业委员会、社区组织协会、公屋评议会、香港教育专业人员协会等相继成立,很多社团组织对社会政策的制定也表示关注。七十年代出现的意见或压力团体,为社会上一些不幸人士,带来不少好处,也对提供社会服务的政府部门,在相当程度上发挥外部监察的作用。

  概括而言,香港社会福利的发展,从战后到现在虽只有五六十年的时间,但期间不但服务种类迅速变化,其中包含的意义也随着时代而更改,而民主参与和公民权利将持续成为社会服务发展所依赖的两大支柱。

  (二)香港政府公共政策和社会服务发展脉络

  总的来说,香港社会福利是从补救性的基本生活需要开始,逐渐发展为强调社会公平和市民权利的社会服务。

  1.政府发表关于社会服务的发展决策

  房屋、医疗、教育和福利服务是建设香港社会的四大支柱。 香港的社会福利发展是一个从补救性的福利措施到发展性、系统性的福利系统的转变过程。

  香港政府制定社会政策始于1953年石硖尾大火后的公共房屋计划。1958年政府成立社会福利署。

  1964年:香港的教育政策;香港的医疗和卫生服务;寮屋控制、徙置及政府廉租屋

  1965年发表的《香港社会福利的目标和政策》,是香港政府发表的第一部福利白皮书

  1973年第二部白皮书《香港社会福利的未来发展》发表

  1974年:香港医疗和卫生服务的进一步发展;香港未来十年的中学教育

  1977年:弱能人士自力更生

  1978年:高中和专上教育的发展

  1979年:进入八十年代的社会福利

  1981年:学前服务和小学教育

  1982年:国际教育顾问团报告书

  1984年:公共房屋编配政策的检讨;教育统筹委员会第一号报告书

  1985年:教育统筹委员会第二号报告书;公共房屋住户自主报告书;医疗服务顾问报告书

  1987年:长远房屋策略

  1988年:教育统筹委员会第三号报告书

  1990年:教育统筹委员会第四号报告书(课程与学生校内行为问题);基层健康工作小组报告书

  1991年:跨越九十年代香港社会福利白皮书

  1992年:教育统筹委员会第五号报告书(教师专业)

  1994年:长远房屋策略中期检讨报告;老人服务工作小组报告

  1995年:康复政策及服务白皮书;强制性公积金计划

  1998年亚洲金融危机后,香港在医疗、教育等的发展出现停顿,近年才开始重新计划,制定发展策略。

  2.香港社会政策的特点

  社会政策的一个重要特色就是,社会政策皆以服务的类别划分,而每项服务,均设有相应的委员会负责提供意见或指定政策。例如,教育方面,有教育统筹委员会;医疗方面,有医务发展咨询委员会;公共房屋方面,有房屋委员会;福利方面,有社会福利咨询委员会等。除房屋委员会外,其他委员会都是咨询性的,若它们的建议需要政府拨款,最后必须得到立法局财务委员会通过,而立法会也可对各项建议进行辩论。执行方面,各项社会服务有不同政府部门负责。以性质来说,现存各项社会服务政策,均以功能划分,即以社会上不同需要和问题为分界。

  香港社会政策开始时,多是针对具体和迫切的问题,缺乏前瞻性及统筹。除了政府必须对问题作出长远的解决方法外,一些社会人士也希望社会政策不再是被动性的,不应只在问题出现后才做出反应,而应采取主动,积极的创造立项的社会环境和目标。 事实上,到了七十年代中,香港各项社会服务政策已不与政府部门划成等号,跨部门的“程序计划”开始出现,例如为弱能人士而设的康复服务,有关的“程序计划”涉及多个政府部门和志愿机构的工作。这种跨部门的“程序计划”,范围不再限于个别部门提供的服务,并能整体性解决一连串有关问题。从八十年代开始,香港制定社会政策时,最迫切和必须考虑的,并不是现存问题如何可以得到解决,而是在未来日子里,社会人士对这问题有什么期望,怎样的政策才可取得整体社会的认同,成为共同努力达至的目标。社会政策制定后,政府无疑必须承担领导责任,但如果未来制定的社会政策,以反映社会人士的期望为主,则一般社会人士也必须承担部分责任。因而,要达到社会政策的最佳效果,需要政府和社会的共同参与和努力。

  (三)香港社会治理运行机制

  1.政府提供社会服务的角色与定位

  香港是一个行政主导的政府。社会福利和公共服务是透过政策而不是立法的形式安排实行的。

  香港政府提供社会服务主要有以下四个层次 :一是公务员制度,二是成立官方的独立机构,如法定机构直接管理举办,以提高行政效率、治理的专业性以及减少社会管理的总成本。三是津贴资助或购买非营利组织提供社会服务,四是“钱跟人走”。政府直接举办的社会服务项目大部分都是由民间先做并证实有效用的,政府才开始推行。政府的责任主要是提供宽松的环境,在方向、质量以及成效产出方面控制社会服务,并加以外部监察和规管。2011年,政府成立关爱基金,实验先导计划,成功后才能成为政府可长期发展的服务项目。

  2.社区建设促进社区发展共建共享

  香港18个区设立地区建设委员会,有地区民政事务专员负责召集,由政府12个局在地区的代表参加,共同讨论地区的相关行政事务。区议会的主席、副主席列席会议,并反映区内民众的意愿以及监督参会的政府官员执行情况。

  香港的社区建设提倡通过发展邻里服务和互助精神,巩固和推进居民与民间组织的互动,达到合理运用社区资源,提高公民参与意识,促进社区发展。 香18个区设立地区建设委员会,有地区民政事务专员负责召集,由政府12个局在地区的代表参加,共同讨论地区的相关行政事务。区议会的主席、副主席列席会议,并反映区内民众的意愿以及监督参会的政府官员执行情况。

  通过各类专业服务承接政府的各种服务项目,开展一系列辅导、咨询、教育、转介、援助等活动,政府对这些组织和活动给予资助。比如,2011-12年政府就对171个各非政府组织进行福利补助,补助金额达90亿元。

  香港民间组织机构框架完善、资源丰富,在组织形式、运作模式和服务内容等方面形成了自身特色。现在,全港共有18个区议会,65个分区委员会,2793个互助委员会和8848个业主立案法团。这些自治组织在社区建设和管理上发挥着重要作用。通过这种形式,使得自上而下的行政权力与自下而上的基层民主有了交通过各类专业服务承接政府的各种服务项目,开展一系列辅导、咨询、教育、转介、援助等活动,政府对这些组织和活动给予资助。比如,2011-12年政府就对171个各非政府组织进行福利补助,补助金额达90亿元。

  香港民间组织机构框架完善、资源丰富,在组织形式、运作模式和服务内容等方面形成了自身特色。现在,全港共有18个区议会,65个分区委员会,2793个互助委员会和8848个业主立案法团。这些自治组织在社区建设和管理上发挥着重要作用。通过这种形式,使得自上而下的行政权力与自下而上的基层民主有了交流沟通的平台。

  社区建设的一个重要内容就是从社会服务接受者的角度出发,引导市民、志愿者和社会组织释放才能,为社区发展献计献策,真正成为社会服务和社区建设的合作者,达到共建共享。

  3.非营利组织参与社会服务的机制和形式

  (1)非营利组织为社会服务提供的中坚力量。香港民间社会服务历史悠久,最初是由天主教和基督教教会包办,1870年东华三院和1883年保良局的成立,标志着以宗教和慈善为主的非营利组织提供社会服务时代的到来。二战后,大规模移民潮的涌入导致贫困移民和难民的数量暴增,面对大规模的救济之需,非营利组织迅速发展壮大,承担起照顾弱势群体的功能,在公共服务提供的各个领域内作用日益显著。政府在公共服务领域的较少干预为非营利组织的产生、发展以及作用发挥腾出了空间。在非营利组织的积极倡导和推动下,迫于维持社会稳定和经济持续发展的需要,政府与非营利组织展开合作,并开始大规模资助非营利组织提供公共服务。

  非营利组织提供的公共服务主要是安老服务、康复及医务社会服务、家庭及儿童服务、青少年服务、违法者服务、社区发展六大方面。据统计,超过80%的社会服务是由非营利组织提供的,这些非营利组织必须根据《税务条例》第88条获得免税资格,通过申请的方式才能得到政府资助。一般情况下,获得资助的非营利组织与政府签订为期三年的《津贴及服务协议》,政府以“整笔拨款”的津贴模式进行资助。非营利组织在首次申请资助时,必须提交组织的注册证明、章程大纲、章程细则、管理结构、负责人员、组织过去三年的经审计账目以及所提供的服务等资料。除此之外,政府也可以直接向私营组织和非营利组织购买福利服务。

  (2)“整笔拨款”制度带来合作伙伴式的公共服务新模式。香港政府资助非营利组织提供公共服务经历了“酌情津贴”、“标准津贴模式”以及“整笔拨款模式”三个阶段。“酌情津贴”阶段始于1968年,是指政府拨给非营利组织一定的补助金额,这笔补助并不能满足非营利组织全部支出所需。1965年香港第一部《社会福利白皮书》发表以前,政府资助非常少且主要是救济性的。标准津贴模式始于1982年,是一种控制资源投入的制度,对机构如何使用经费有非常严格的限制,每个津贴服务都有一套认可的人手编制、列明职位、职级、入职条件等。整笔拨款模式始于2001年,香港社会福利署针对标准津贴模式的官僚公式化、行政程序过度繁杂,行政费用高昂且效率低下等问题,于2000年对津贴补助制度进行了全面的策略性改革。改革的结果就是调整非营利组织的资助安排和管理方式,改以一笔过付款的方式向非营利组织发放经常拨款。

  “整笔拨款”为主的津贴资助是政治、经济、社会结构和非政府组织发展生态共同作用的产物,是一种基于合作伙伴关系供给公共服务的新模式。采用“整笔拨款模式”后,政府不再严格控制非营利组织的人手编制、薪酬架构或个别开支项目投入的资源,改为以一笔过付款的方式向非营利组织发放经常拨款,并且给予非营利组织更大的自主权,让非营利组织可以更灵活地调配资源和重整服务,以配合社会不断转变的需要。 整笔拨款模式着重提高效率和成效,改善质素,鼓励创新,加强问责,目的是使非营利组织更具弹性,能更灵活调配资源,持续推动服务水平,满足社会不断变化的需要。

  与整笔拨款模式相配套的是“服务表现监察制度”,其内容包括“津贴与服务协议和服务质量标准。服务表现监察制度注重服务产出的成效,重视责任,为灵活的整笔拨款模式提供有效实施保障。以“整笔拨款”为主的香港政府资助非营利组织提供公共服务,其最主要的特点在于政府与非营利组织之间的合作伙伴关系。香港政府扮演者服务拨款者、监督管理者和服务评估者的角色,政府拨款资金以保障非营利组织正常运营,但不干预资金具体使用过程,而是以服务结果为导向。政府在资助过程中,始终与非营利组织保持平等的互动合作关系。这种合作伙伴关系的存在弥补了政府、市场和志愿部门的不足,通过发挥各自功能上的优势使得政府与非营利组织相互依赖、共同合作。

  (四)总结

  总结香港社会治理的发展历程及运作机制实践,有如下方面的经验可供借鉴。

  1.构建社会供给多元化的社会治理格局。推动社会组织和企业参与形成社会供给多元化的格局,需要从公私之间的 “伙伴关系”着眼。即使政府实际上承担了大部分社会服务的资源供给,而且也具有监管社会组织的责任,但仍需要谨守权力边界,允许社会组织具有自主性和灵活性,放开社会组织活动和募款的限定,使社会组织不但有可能获得政府资助,更可能获得公众和企业的支持; 既接受政府监管也接受公众监督。

  2.转变服务理念,发展综合性服务体系。相较香港多元化的服务体系,我国内地的服务,无论是在服务对象还是在服务内容上,都还比较单一,服务对象一般局限于老年人、残疾人、儿童等特殊群体上,服务的内容也仅侧重经济或现金的援助,忽略了针对一般个人的直接的服务。但随着社会分工和发展程度的不断提高,社会结构日益复杂,社会大众面对的问题不再仅局限于物质和金钱的缺乏,还牵涉到情感等诸多问题,因此发展一般化、综合性的服务体系必不可少。

  3.创新社会治理经费改革。香港政府作为社会组织的主要财政来源,推行“整笔拨款”计划,每年以一定的标准给服务机构拨款,盈余部分则由机构自行保留,以此增加社会组织使用政府财政的自主性。其次,各治理主体通过各种方式及渠道,如盈利性的商业活动、寻求社会捐助等方式以解决资金问题。而国内对于社会组织的扶持力度则明显不足,许多社会组织困于自身生计,更难以参与到社会共中。社会治理改革,稳定的资金来源是关键。建议内地社会治理在解决改革经费上,应该创新政府采购机制,建立以整笔拨款为主、灵活多样的公共服务财政资金扶持体系,为社会组织等其他主体全面参与前海社会建设与治理提供主要的资金和其他配套资源扶持。

  4.鼓励和引导社会组织参与社会治理。内地的社会组织很多是在计划体制背景下自上而下办起来的,与政府部门在行政隶属关系和经济利益方面有着千丝万缕的联系,社会组织普遍服务意识较弱而营利意识较强,难以保持为公众、为社会服务的立场,自主性、专业性的作用难以得到发挥。而香港采取“小政府、大社会”的传统自由市场经济的管理模式,社会组织围绕政府中心主轴运作同时也具备一定的自治性。建议在社会建设与治理方面借鉴香港经验,明确界定社会组织和政府部门各自的职能,剥离现有社会组织的行政职能,将社会组织从对政府的依附中剥离出来,恢复其独立性和服务性,引导和鼓励其扎根社会、服务社会,加强与服务对象的联系,充分发挥其作为民间力量克服市场缺陷的独有作用。

  3.加强社会价值观引导。香港除了通过法制、政府工作流程等机制规范促进社会组织发展以外,还注意在社会营造履行社会责任、服务他人的良好氛围,以履行社会责任为核心价值,政府主导,社会组织与企业良性互动,是香港社会组织发挥重大作用的显著特点。建议在社会治理中注重将社会组织培育与社会价值观引导相结合,借鉴香港经验,培育社会组织树立以履行社会责任为宗旨的的核心价值观,以服务社会、服务大众为目标的责任意识。

  (作者单位:深圳市人民政府法制研究所)

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