大鹏新区推进生态环境监管体制改革 完善执法模式建设国家级先行示范区

发布时间:2018-04-23来源:市法制办字体:【 【内容纠错】

  党的十九大报告提出,改革生态环境监管体制,实现自然资源资产所有者职责、国土空间用途管制和生态保护修复职责、污染排放和行政执法职责“三个统一”。近年来,大鹏新区深入贯彻落实中央、广东省、深圳市委市政府推进生态文明监管体制的重大决策部署,针对生态资源环境执法领域多头管理、统筹协调不足等突出问题,从体制机制、技术应用、管理创新多层面多维度,积极探索生态资源环境综合执法体制机制改革,着力提升生态资源环境统一保护治理能力,取得了生态环境监管改革的成效显著。2017年,大鹏新区共计拆除违建面积54.63万平方米,率先全市并超额完成违法建筑疏导专项行动任务目标50.08%;生态环保投诉信访处理率达100%,未发生重大污染投诉案和集体上访事件;近岸海域6个监测点水质100%达国家一类标准。生态领域的先行先试改革创新引发人民日报等20多家主流媒体专版报道,绿色发展理念与模式对省市、粤港澳大湾区乃至全国具有较强的引领示范效应,具有较强的可复制、可推广价值。

  一、整合生态执法资源,实现资源配置“三个优化”

  以“集约化、扁平化、法治化”为改革指引,通过合理优化生态执法资源配置,实现了执法资源区级、专业、基层配置的“三个优化”。

  一是优化区级执法资源配置。深化大部制改革,优化现有生态环保、水务、林业、农业、规土监察、海洋渔业、渔政海监等生态执法资源配置,国内首创综合执法机构,率先设立生态资源环境综合执法局,实现对自然生态系统全覆盖的监管与保护;将大鹏渔政(海监)大队归口管理单位由经服局调整为综合执法局,将3个办事处生态建设管理所归为新区环境监察大队管理;环境监察三个中队分别承担新区范围内生态环保、水务、林业等领域内的行政执法职能。改革提升了执法资源部门配置的科学性,为全国破解生态环保多头监管难题率先探路。

  二是优化专业执法资源配置。改革合理划定了生态资源综合执法局与新区相关职能部门及街道的查违、环保、水务、林业、渔政、海监等行业执法职能;综合执法局统一行使统筹、协调、指导、督察和重点案件查办职责,相关职能部门配合监管,办事处执法队负责辖区内日常巡查防控、具体案件的查处和上报;规土监察职能实行双重管理,正在开展规土监察“巡办分离”的可行性研究。改革实现了行政执法属地管理向专业管理、综合监管的转变,初步构建了覆盖全面、边界清晰的海陆统筹监管体系。

  三是优化基层执法资源配置。推动执法力量向基层配置,合理划定综合执法机构与办事处执法机构、社区工作站的职能分工,推动执法重心合理下沉;创建区级执法及相关部门对街道、社区强有力的综合执法联席会议机制,加强区级综合执法局与街道其他执法部门及公检法部门的配合协作,推动跨层级执法的联动协调,形成各级功能互补的执法格局;借鉴“河长制”、“湾长制”经验,积极探索海岸线管理“段长制”,实行分段分级管理,下放权限,推动街道社区基层单位落实主体责任。改革精简了监管执法领域的执法队伍数量和层级,职能统筹、上下协调能力得到强化,加强了对基层执法资源的统筹协调,夯实了基层执法力量。

  二、创新监管手段和模式,实现生态环境监管“三个转变”

  以“创新驱动、标准引领、质量优先、科技支撑”为指导思想,着力构建“智能化、多元化、立体化”的智慧环保执法监管新模式,实现了生态环境监管向智慧、网格、合作模式的“三个转变”。

  一是由传统监管模式向智慧监管转变。以3S技术、4D技术、基础测绘、物联网等核心技术为支撑,将三维模型、遥感影像等基础数据融合无人机巡查信息、定位轨迹信息等现场执法数据进行汇集整合,建设1+X信息化系统;通过信息化系统进行数据收集整合,创建集数据查询统计、空间分析等多种应用于一体的综合大数据库平台;利用现代移动终端、移动通讯、GIS、GPS等技术进行现场取证、现场打印文书创新移动执法新模式。改革打破了各部门各系统“信息孤岛”、“数据沉睡”的被动局面,实现了信息使用价值与实际效益的最大化,彻底扭转了长期以来各专业领域监管执法过程中的“各自为政”、“人海战术”局面,有力提升了生态环境监管的智慧水平。

  二是由点状预警向网格预警转变。按照“属地原则、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则,大鹏新区执法局拟定《生态环境网格化监管工作方案》,建立区级负责执法检查、街道负责日常巡查的网格化环境监管责任体系;进一步整合环境监管资源,明确环境监管责任,将环境监管力量延伸到社区基层,督促社区加强网格内环保日常巡查,严格落实责任主体;通过基层及时采集上传、更新、报告各类污染源信息,做到源头治理、科学预警、强化防控,实现环境监管快反应、全覆盖、无盲区。改革破解了监管责任主体不明、上下推诿、事前事中监管缺位等难题。

  三是从政府管控式监管向政社合作式监管转变。建立健全环保信用评价、环境公益诉讼等制度,着力构建社会组织和公众共同参与的环境治理体系;推动监管主体多元化,大力引入社会监管力量,进一步拓宽群众举报渠道,充分发挥社会舆论监督作用,开题微信举报生态违法行为,群众可以“手机随时拍、微信随时发”,方便执法者及时开展接收、判定、核查、处理等工作;培育引入有效生态环保类社会组织11家,组建党员环保志愿者队伍100多支,每年组织群众参与沙滩清理等环保公益活动300余场次,推动社会组织对生态违法行为提起公益诉讼;建立原村民新型生态监管和补偿模式,强化社区的生态监管责任。改革积极调动了社会多元力量参与生态环境共治,实现了减负提效。

  三、建立完善执法协同联动机制,实现生态环境监管执法“三个联动”

  以“集约化、扁平化、法治化”为改革指引,通过合理优化生态执法资源配置,实现了执法资源部门、上下、海陆监管执法的“三个联动”。

  一是跨部门联动。建立新区综合执法联席会议机制,加强综合执法机构与新区其他执法部门及公检法部门的配合协作,推动跨领域跨部门执法的联动协调,形成各部门功能互补的执法格局;建立综合执法机构与相关审批职能管理部门间的联动,确保审批业务和执法监管工作的衔接配合顺畅;充分发挥信息互联互通的优势,健全了监管联动通报工作机制,通过组织联合行动、及时通报沟通有关信息解决监管工作问题,实现了跨部门安排任务、指挥调度的联动机制;联合安监、经服、办事处及社区破除执法壁垒、创建“平安渔区”,形成多方联动保护水生野生动物和海上休闲船舶联合执法的新机制。改革形成了快速反应、统一指挥、联合行动、高效协同、精准治理的智慧大鹏监管新模式,有效避免了资源浪费、提高了生态监管工作效能。

  二是上下联动。通过合理整合配置生态环境执法资源,组建区一级综合行政执法机构,科学统筹调动基层办事处执法力量,合理理顺新区生态资源综合执法局、相关部门与办事处的执法职能的协作关系:执法职能统一由综合执法机构行使,办事处相关部门予以配合协作;规土监察职能实行双重管理,新区综合执法机构负责条块执法工作的统筹、协调、指导、督察和重点案件查办,办事处执法队负责辖区内日常巡查防控、具体案件的查处和上报,在条件成熟时探索推行规土监察“巡办分离”;建立综合执法局与办事处、社区工作站三级联席会议机制,形成基层执法事件上报和处理快速响应机制,加强区级综合执法局与街道其他执法部门及公检法部门的配合协作,推动跨层级执法的联动协调,形成各级功能互补的执法格局。

  三是海陆联动。为破解传统执法海陆分割带来的协调联动不足、配合不畅问题,通过组建新区综合执法局,整合陆地、海洋等执法部门,实现了对大鹏半岛山林、海湾、田滩、河道、海洋渔业等生态环境资源和辖区国土空间资源的统一保护和联动管理;大鹏渔政海监大队发挥海陆统筹、综合执法的优势,实现海域巡查覆盖率达100%,严格执行海监“三巡”制度,实现了对08海岸线违法建设、填海造地等问题职能互补的共同执法;探索建立海陆执法联合治理水污染的联动执法新机制,实现了黑臭水体治理全市最快,污水集中处理提幅最大两个目标,在全市率先并提前三年半完成水污染治理任务,污水集中处理率由三年前的36%提高到96.1%。大鹏新区综合执法局联合大亚湾海事局、市交通等部门,齐头并进、海陆联动,探索严查海上违法违规的休闲活动的新模式。改革建立起“海陆”一体化执法信息化系统以及全区综合执法监控技术支撑体系,形成高效协同、精准治理的智慧大鹏运行指挥新模式,为新区生态文明建设发展保驾护航。

  四、构建监管闭合链条,实现监管执法人、物、案件的全面“留痕”

  全面对接反贿赂管理体系国际标准,创新廉政风险防控机制和行政管理机制,运用大数据推进“留痕”管理信息化,实现可查、可控、可追溯,构建新区廉政“留痕”管理工作体系,实现了监管执法人、物、案件的全面“留痕”。

  一是执法人员的行为“留痕”。针对执法过程中存在的不作为、乱作为、慢作为等问题,通过执法人员的行为“留痕”完善事中、事后监管和问责、追责机制,确保行政权力不越位、不错位、不缺位;对执法队全体人员岗位性质、工作职责、责任网格以及操作流程进行明确规定,针对行政执法的关节点、薄弱点、风险点,建立健全各项规章制度,确保全程“留痕”;对执法人员通过网格巡查、实时定位与调度、可视化轨迹等手段“留痕”并实现个体监督、指挥调度,如在移动终端日常巡查工作中,通过平台展示巡查人员所在位置,必要时通过现场连线来实现指挥调度。

  二是物的“留痕”。运用大数据、云计算、人工智能和“互联网+”的技术理念,设计和开发高标准、高质量的信息化操作系统,对“物”利用遥感监测、无人机航拍、视频监控等手段实现物的全方位、全过程“留痕”;利用无人机对大鹏新区渔场进行航拍,经过信息数据采集处理获得三维模型和正射影像图,实现对渔场更直观、更全面的监控“留痕”,并为日后的数据比对提供资料;通过综合执法信息管理系统,实现了执法工具、执法现场事物的全过程跟踪监管和关键环节关键信息的互联互通,形成“信息共享、联网管理、全程跟踪、实时监督”的“留痕”监管新模式,大大提升了监管的完整性,实现了生态监管执法常态化监督。

  三是案件“留痕”。在生态监管执法的每个环节和节点,通过方案制定、文书制作、意见签署、会议记录或影音录像等方式记录每个流转过程,实现事过留档;在信访、投诉等环节,利用视频、语音、图片等手段实现案件信息数字化,建立业务台账的过程“留痕”,实现过程透明、动态跟踪;在巡查环节,借助相机、执法记录仪、摄像机等设备记录巡查全过程,工作人员每天上报巡查影像记录和巡查日志,同时对巡查资料进行留存和定时重点比对,对于巡查日志、报告和巡查影像资料不一致的,及时督查纠正,并对查处的决策过程进行“留痕”记录和存档。改革通过对案件整个行政过程全程采集记录,实现案件的可查、可控、可追溯。

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